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A Separação da Banca em Itália e França

Uma promessa esquecida e abandonada à extrema-direita

Nos anos que se seguiram à crise de 2007-2008, o inevitável debate sobre as causas do crash financeiro levou a que várias forças políticas, um pouco por toda a Europa, incluíssem nos seus programas políticos propostas de separação entre a banca comercial e a banca de investimento. O princípio básico por detrás desta solução é o de garantir que os depósitos das pessoas e das empresas não são postos em risco por actividades de carácter especulativo.

Naturalmente, a proposta tem sofrido a oposição do sector bancário, e, infelizmente, o poder deste lobby tem condicionado o debate em vários dos centros europeus. Líderes políticos que chegam ao poder com promessas de separar a banca acabam por esquecer completamente a medida, ou implementar variantes muito mais frouxas. Este é o padrão que observámos, nos últimos anos, em Itália e França, com consequências políticas perigosas.

Em Itália, tem havido nos últimos anos um grande interesse pela separação das actividades bancárias. Nas eleições legislativas de 2018, dois dos três principais partidos políticos, o Movimento 5 Estrelas (anti-sistema) e a Liga Norte (extrema direita), apoiavam a medida. Quando, no rescaldo das eleições, estas duas forças se coligaram para formar um suposto “governo da mudança” (“governo del cambiamento”), liderado pelo primeiro-ministro Giuseppe Conte, incluíram no seu contrato de governo a promessa de que seria instituído

“… um sistema no qual a banca de crédito ao público e a banca de investimento sejam separadas, quer no que diz respeito ao seu tipo de actividade, quer no que diz respeito ao níveis de supervisão.”

Historicamente, a banca italiana esteve separada entre 1936 e 1993, embora em moldes ligeiramente diferentes daqueles impostos, durante um período semelhante (1933-1999), nos Estados Unidos. A separação foi imposta sob o regime fascista de Benito Mussolini, pela Lei Bancária de 1936, segundo a qual a banca comercial ficaria impedida de ter investimentos em empresas industriais e comerciais, e que impôs a separação entre as instituições que concedessem crédito no curto prazo e aquelas especializadas em crédito de médio e longo prazo.

O fim destas medidas dá-se seis décadas depois, com a lei bancária de 1993. É notório que o grande responsável pela nova legislação, que anulou a separação da banca, foi Mario Draghi, que era na altura director-geral do tesouro italiano (1991-2001).

Vinte e cinco anos depois, num contexto de grande surgimento dos partidos anti-sistema, a medida é, como citado acima, inscrita inequivocamente no contrato de governo entre o Movimento 5 Estrelas e a Liga Norte, em 2018. No entanto, não é até ao ano seguinte que se começa a falar novamente da separação da banca. Em Março de 2019, o subsecretário de estado da economia, Alessio Villarosa, anunciou a criação de um grupo de trabalho sobre a separação da banca.

No entanto, poucos meses depois, o governo de coligação caiu, quando as contradições entre os dois partidos que o constituíam se tornaram insanáveis. Seguiu-se um impasse político, que só foi resolvido quando o Movimento 5 Estrelas foi capaz de formar novo governo, desta vez com apoio do Partido Democrático (centro-esquerda). O Partido Democrático não apoia a separação da banca, e portanto a medida caiu, não constando do programa do novo governo.

Presumivelmente, a única grande força política italiana que continua neste momento a defender a separação entre a banca comercial e a banca de investimento é a Liga Norte, um partido xenófobo de extrema-direita.

O caso francês é semelhante. A banca francesa foi separada no pós-guerra, em 1945, quando os quatro principais bancos foram nacionalizados. A lei de 1945 foi sendo relaxada desde os anos 60, mas é só em 1984, durante o primeiro mandato do presidente socialista François Mitterrand, e motivada por uma nova ronda de nacionalizações, que é eliminada qualquer distinção entre banca comercial e banca de investimento. Durante a década seguinte, Mitterrand muda drasticamente a sua política económica, e os bancos franceses são novamente privatizados, mas o fim da separação da banca não é revertido.

Depois da crise de 2008, o debate sobre os problemas estruturais da banca regressa à política francesa. Nas eleições presidenciais de 2012, François Hollande candidata-se com uma mensagem de mudança, e inclui como promessa, no seu programa eleitoral, a separação das actividades bancárias:

“Eu separarei as actividades dos bancos que são úteis para o investimento e para o emprego, das suas operações especulativas.”

No discurso de lançamento da sua candidatura presidencial, em Janeiro de 2012, Hollande foi novamente inequívoco nesta matéria, comprometendo-se com

“… a votação de uma lei sobre os bancos que os obrigará a separar as suas actividades de crédito das suas operações especulativas.”

No entanto, depois de chegar a presidente, Hollande enterrou quase por completo a sua proposta: a legislação que apresentou era apenas uma versão muito frouxa e limitada da separação da banca, que, segundo depôs o CEO de um dos maiores bancos franceses, dizia respeito a menos de 1% das suas actividades bancárias.

Com o líder da esquerda francesa a abandonar o seu discurso de mudança, e a causa da separação bancária, resta desde então apenas uma única grande força política francesa a apoiar, abertamente, esta medida: a Frente Nacional, o partido de extrema-direita presidido por Marine Le Pen, que, por exemplo, num comunicado de 2015, falava na “urgência” de uma “divisão total dos bancos privados, proibindo aos bancos de retalho e de crédito qualquer actividade de especulação nos mercados financeiros”. Mais uma vez, a solução para o problema da banca foi abandonada aos braços de um partido nacionalista xenófobo.

Tanto no caso francês como no caso italiano, a separação da banca foi uma promessa inequívoca, feita aos eleitores, mas que nunca chegou a ser cumprida. Em ambos os países, foi abandonada por líderes que poderiam ter iniciado uma grande mudança, mas que não demonstraram capacidade ou vontade de enfrentar o poder dos grandes banqueiros. Como resultado, a causa caiu nos braços da direita radical, e, tragicamente, os únicos protagonistas políticos que, neste momento, continuam a defender uma solução estrutural para a crise bancária são apologistas de políticas nacionalistas e anti-imigração. 

Há uma lição a reter: se as forças políticas democráticas não implementarem uma reforma radical do sistema bancário que evite consequências danosas das crises financeiras, a extrema-direita pode lucrar oportunisticamente.

Separação da banca comercial da banca de investimento em Portugal

O Banco de Lisboa, criado em 1921, foi a primeira empresa bancária em Portugal. Em troca de substanciais benefícios, esta empresa prestou auxílio financeiro ao Estado e ajudou a expurgar do sistema monetário a fraca moeda que assolava a economia nacional. A partir desta data, várias empresas bancárias começaram a surgir – cerca de meia centena – tornando-se necessário criar legislação adequada (decreto lei de 20.03.1925), para distinguir bancos e casas bancárias. Enquanto os primeiros estavam autorizados a efetuar receber depósitos, colocação de obrigações alheias e contratos de empréstimos sobre penhores, as segundas podiam exercer apenas algumas das referidas funções.


Durante os anos 60, a desorientação bancária e a concorrência entre si obrigou à intervenção estatal. Através do Decreto-Lei nº46 492 de 1965 foram definidos os diversos tipos de depósitos (à ordem, a prazo e com pré-aviso), bem como os limites máximos das respetivas taxas de juro. 


No pós-25 de abril de 1974, todos os bancos em Portugal foram nacionalizados, exceto três bancos estrangeiros, quadro que só se alterou a partir de 1990 com o início das privatizações. Desde então, as grandes seguradoras e bancos fundiram-se e surgiram grandes grupos económicos como o grupo Champalimaud e o grupo Espírito Santo, numa lógica acumuladora que se manteve até à grande crise financeira de 2008.


Em 2007, com a falência, nos Estados Unidos, do Lehman Brothers, a crise financeira alastrou-se. Em 2008, o descalabro do Banco Português de Negócio (BPN) leva à nacionalização do banco, a primeira desde o período revolucionário, e à intervenção do Banco de Portugal no Banco Privado Português (BPP). O quadro agrava-se em 2012, quando, já durante o período de intervenção da ‘troika’, os bancos são obrigados a recapitalizarem-se e têm de recorrer à ajuda do Estado. 


Nesse mesmo ano, o Partido Socialista apresentou um regime jurídico que impunha a separação entre bancos comerciais e de investimento, proposta que deixou cair para viabilizar um ato adicional proposto pelo PSD, PS e CDS. A partir desta data, os socialistas não voltaram ao assunto.


Chegados a dia 3 agosto de 2014, o governador do Banco de Portugal informa o país do fim do Banco Espírito Santo (BES), que foi subsequentemente dividido entre um ‘banco bom’ (Novo Banco) e um ‘banco mau’. Nesse mesmo ano, o Bloco de Esquerda apresentou uma proposta para separar a banca comercial da banca de investimento, frisando, à data, que em seis anos existiram seis crises bancárias em Portugal. Até às eleições de 2015, o BE continuava a defender a separação da banca; no entanto, a medida já não consta do programa do partido para as legislativas de 2019.


Frisamos nós que, até à data, a separação da banca continua por fazer, e que a acumulação de prejuízos bancários continua a ser prática corrente. Nenhum dos partidos atualmente representados na Assembleia da República defende oficialmente, no seu documento de programa eleitoral, a separação entre bancos comerciais e bancos de investimento.

A Separação da Banca no Reino Unido

Ring-fencing – a meio caminho de uma verdadeira separação

Nos Estados Unidos, depois do crash financeiro de 1929, os decisores políticos decretaram a separação entre os diferentes tipos de actividades bancárias: um banco que prestasse serviços comerciais não poderia oferecer serviços de investimento, e vice-versa. Esta regulação foi definida pela legislação Glass-Steagall, aprovada sob a administração Roosevelt, e que permaneceu em vigor até 1999.

No Reino Unido, por contraste, nunca foi adoptada uma medida deste tipo. Mesmo depois da Grande Depressão, os bancos continuaram a poder, por lei, funcionar em simultâneo enquanto instituições comerciais e de investimento. Deste modo, a banca comercial britânica corria o risco de ser contaminada por problemas na banca de investimento.

Foi precisamente isto que aconteceu durante a crise financeira de 2007-2008. O colapso nas actividades especulativas dos bancos pôs em risco a sua parte comercial, forçando o governo a nacionalizá-los ou a injectar dinheiro dos contribuintes britânicos para garantir os depósitos.

O primeiro caso aconteceu logo em 2007, quando o banco Northern Rock colapsou depois de anos de uma estratégia de crescimento arriscada. A perda de confiança dos clientes comerciais levou a um movimento massivo de corrida aos depósitos e, perante a ameaça de insolvência, o governo do primeiro-ministro Gordon Brown (Labour), nacionalizou o Northern Rock. No ano seguinte, pouco depois da queda do Lehman Brothers nos Estados Unidos, o governo britânico teve de intervir novamente para salvar dois bancos considerados “too big to fail” – o Royal Bank of Scotland e o Lloyds Banking Group. Este resgate custou aos contribuintes cerca de 500 mil milhões de libras. E por fim, em 2009, seguiu-se um novo bail-out de dezenas de milhares de milhões. Segundo cálculos apresentados pelo FMI, o Reino Unido gastara até ao momento o equivalente a 20% do seu PIB em resgates aos bancos.

Nos anos que se seguiram, já sob um novo governo, liderado por David Cameron (Conservative), foi formada uma comissão para analisar as causas da crise financeira e do seu impacto devastador sobre a banca britânica. Este grupo, conhecido como ICB – Independent Commission on Banking, – e liderado pelo economista John Vickers, produziu em 2011 um relatório final, no qual são feitas várias recomendações para uma reforma da banca no Reino Unido.

A adopção destas recomendações traduziu-se, dois anos depois, na aprovação de uma reforma bancária, o Financial Services Act 2013. Esta legislação impôs um princípio conhecido como ring-fencing, e que representa um passo significativo na direção de uma separação entre a banca comercial e a de investimento.

As novas regras determinam que um grupo bancário só pode aceitar depósitos se estes estiverem protegidos e isolados – ‘ring-fenced’ – das actividades especulativas oferecidas pela instituição. Quer isto dizer que a divisão do banco que realiza operações comerciais não só está proibida de tomar parte em investimentos bancários de qualquer tipo, como deve ainda ter uma gestão autónoma, e não pode depender para o seu funcionamento de recursos provenientes de outras divisões, dedicadas a actividades de investimento. Deste modo, as poupanças dos clientes estão resguardadas, como que por uma cerca (‘fence’), dos riscos de contágio provenientes da banca especulativa.

Sob este modelo bancário – em vigor desde 2019, e aplicado por lei a qualquer banco com capital acima de 25 mil milhões de libras – as instituições britânicas continuam a poder oferecer actividades comerciais e actividades de investimento. Neste sentido, a reforma de 2013 é mais relaxada e permissiva do que uma separação da banca completa, de acordo com o modelo americano do Glass-Steagall Act, que, pura e simplesmente, proibia os bancos de realizar em simultâneo os dois tipos de serviços.
No entanto, o ring-fencing obriga os grupos bancários a separar internamente as suas actividades, e a escudar o dinheiro dos depositantes de quaisquer operações arriscadas; neste sentido, torna os bancos mais seguros, e protege os contribuintes. Na eventualidade de um novo colapso de uma grande firma de investimento, os depósitos dos clientes estão imunizados, e, portanto, o povo britânico não terá de ser chamado a salvar a banca com mais um resgate de milhares de milhões de libras do erário público.